旺苍县人民政府副县长  殷扶炯

2006年底，国务院扶贫办、财政部在旺苍县启动实施贫困村互助资金试点项目试点工作，对项目村投入15万元的种子资金，群众投入不低于种子资金15%的互助金，按照规定向村民发放生产性发展项目借款。全县公开竞选出了86个扶贫工作重点村和灾后返贫村实施该项目，截至今年10月，86个村已累计发放借款65批4115户951.12万元，还款54批547.51万元，还款率100%。通过项目的实施，有效地促进了农村生产发展和脱贫致富，我们在其运行模式上进行了有益的尝试和探索。

一、基本做法

（一）竞争定村，阳光操作。一是竞争入围，调动积极性。将全县纳入十年扶贫规划中的75个国家扶贫工作重点村和26个灾后返贫村作为预选村，参与项目试点竞争，经过预选村代表现场陈述和答辩，评审组和专家组现场提问、打分，最后确定项目实施村。二是全程公开，增强公正性。项目实施村均采取设置公示栏、安放小黑板，在村里张榜公布，在《借款卡》上印制互助社《章程》，向群众公开监督电话等方式，对贫困户名单、实施方案、选举互助社管理人员、借款发放、项目投放、借款回收、财务开支等进行全面公示。三是民主参与，提高主动性。由项目专家和工作人员组成基础调研组开展基线调查，并与村民一道对贫困现状和创收项目进行可行性分析，将项目实施村农户分成较好、一般、贫困三类，各类中每5户确定一名代表参与讨论试点方案,确定互助金如何筹、占用费率如何定等，形成正式的互助资金实施方案。

（二）民主选举，组建机构。一是坚持民办，积极筹资入社。通过对互助资金民有、民用，利益共享、风险共担等概念、原则深入宣讲，项目村群众自愿交纳互助金参加互助社。对有入社愿望无交纳互助金能力的特困户，采取干部、党团员“1+1”帮扶，帮助其入社。二是注重民管，民主选举理事会。组织入社社员采用无记名投票方式，选出互助社理事长、项目执行小组长、监督小组长和会计出纳，组建互助社理事会。理事会组织互助社成员大会审议制定《互助社章程》，并在县民政局进行注册登记，在金融机构开设专户，依法代表社员管理互助资金。三是突出民享，自主组建互助组。对加入互助社的村民，按照“自由结合”原则，分别组成5—7户的互助联保小组，签定联保协议，结成利益共同体，共享便捷借款。理事会每年在借款占用费等互助金收益中提取不低于收益总收入10%的公益金,用于帮助特困户或村内公益事业。

（三）有偿借贷，滚动发展。一是规范借款程序。社员缺少生产资金时，按“农户向小组长申请借款——小组成员审定和签字——提交理事会审批”的程序，获得借款。二是加强资金管理。项目资金严格按照“小额短期、整借零还”的原则运行，按借款不高于农户交纳互助金的10倍、最高限额不超过4000元，最长期限不超过12个月的要求发放借款，满足贫困村农户发展“短、平、快”生产性项目，贫困村农户自借款后第三个月起逐月等额偿还本金和占用费。三是有序扩大本金。贫困村农户在借款时要支付一定比例的占用费，而借款占用费扣除运行成本、公益金后的剩余部分全部转入互助资金的本金，使项目本金不断扩大。

（四）监管有序，良性运行。一是健全体系，强化监测。在互助社内部设立监督小组，代表全体社员监督执行小组履职情况。村两委、乡镇、县级及县级以上扶贫、财政部门作为项目外部监测机构，监督项目的运行情况。同时，完善了财务管理软件操作系统，“乡镇——县项目办——省、国家扶贫办外资项目管理中心”通过财务软件能及时地分析、评价项目运行情况。二是逐级培训，提高能力。组织项目专家和项目官员对各级项目工作人员进行互助资金业务管理培训，县项目办根据项目实施的不同阶段和实际进度，对县级有关部门、相关乡镇、村负责人和理事会管理人员适时进行业务培训。三是转变职能，强化服务。县、乡、村、社等各级组织主要负责项目实施的指导、协调、服务和监督，通过举办实用技术讲座、编发实用农业技术小册子、设置农产品信息发布栏等方式，积极开展对贫困村农户产前、产中、产后的技术指导和市场服务。

二、主要成效

（一）强化引导，组织化程度明显提高。一是创新了贫困村农民合作方式。通过经济手段组织农民、促进合作，有效地弥补和克服了农户分散、农业相对弱势的弊端，实现了生产资料、劳动力、市场信息、生产技术资源等的整合与共享，建立了一种新型农民合作关系。二是促进了贫困村自身建设。通过技术、技能培训，贫困村群众在实践中得到了锻炼，为贫困村可持续扶贫开发提供了技术储备和有益的发展经验；通过组织村民参与贫困村发展管理过程，提高了村民参与贫困村管理的能力。三是夯实了贫困村组织基础。通过建立互助社、探索“支部+协会”以及依托村“两委”固有的组织、协调职能，夯实了组织基础，提升了农民综合能力。

（二）全程服务，发展能力显著增强。一是更新了贫困村群众发展理念。项目坚持参与式扶贫和开发扶贫相结合，促进了广大贫困村群众理念更新，确保了贫困村群众以主人翁态度参与项目实施，变过去“要我干”为“我要干”、“等着干”为“抢着干”，形成了“我参与、我投入、我受益”的认识，为贫困村脱贫致富提供了强大的精神动力。二是提高了贫困村群众理财能力。借款分期等额偿还的办法，让群众减轻了一次性还款压力，起到了集零成整效应。三是拓展了贫困村发展筹资渠道。项目种子资金的投入，有效带动了借款户自主投入，对贫困村建立自我发展的内生投入机制起到了积极的促进作用。同时，结合种子资金，整合其他涉农项目资金，集中打捆投入项目村，打破了群众发展生产、脱贫致富的资金“瓶颈”，放大了单一项目的投资效益；项目采取“有偿使用、封闭运行、滚动发展”原则，保证了互助资金在发挥效益的同时越滚越大，开辟了一条新的筹资渠道。四是促进了贫困村产业持续发展。贫困户结合自身实际，因地制宜发展各种产业，不仅实现了贫困户自身的发展，还带动了整个贫困村群众共同脱贫。实施项目以来，全县项目村社先后发展了以养猪、养牛为主的养殖业，以种植沙梨、大黄、天麻为主的种植业，加快了贫困农户的脱贫进度。

（三）激发内力，生产生活条件不断改善。一是改善了交通条件。促进了群众参与交通建设的积极性，基本实现了项目村通公路、试点村通油路（水泥路）目标，为贫困村群众出行、产品外销提供了便捷的条件。二是改善了居住环境。激发了贫困村群众改善居住环境的动力，贫困村居住条件明显改善，60%以上的项目实施农户建了新居，并配套建设了沼气。三是畅通了信息获取渠道。调动了贫困村群众提升生活质量的热情。

（四）互促共进，金融服务环境得到优化。项目使农村金融服务得到了补充，农村金融优质客户得到了培育，项目借款的发放、回收都有严格的程序，互助资金项目既是一种良好的、行之有效的扶贫方式，也是对农村新型微型金融的一种大胆探索。

（五）夯实基础，农村社会氛围更加和谐。一是提高了文明程度。项目建立“互助社—互助小组—农户”的组织体系，促使农民在灾后重建、产业发展等方面携手合作，增进了农民之间的协作和情谊，促进了邻里和睦。二是促进了社会事业发展。随着项目的深入推进，贫困村群众收入水平不断提高，项目实施村农户50%以上增收来自项目。“参与式”、“自我管理”、“互助”等新理念扎根贫困村，促使贫困村群众关心和支持教育、卫生等农村社会事业发展的积极性空前高涨。三是缩小了贫富差距。农户赢得了更多的发展机会，使他们的自身发展能力得到了锻炼和提高。四是规范了农户日常行为。项目把以往联系松散的农户通过经济手段紧密地联系了起来，把现代社会中法律、合约对人的约束转变为传统乡村伦理文化对人的相互约束，使项目顺利实施和发展有了基础。

三、几点启示

（一）创新理念，发动群众是实施项目的前提条件。一是政府引导不干预。在项目实施过程中，县、乡镇政府的职能得到了转变。在每月借款发放例会上，农业、畜牧、林业等相关部门都派出专人，发放法律法规宣传小册子和种养殖技术资料，针对群众提出的问题进行现场讲解，对群众自选项目现场指导、跟踪服务。二是村委指导不包办。从项目宣传发动、竞选方案的制定，到组织贫困村群众交纳互助金、海选互助社管理与监督人员，村两委人员都全程参与，指导项目运行，与贫困村群众一起学习交流，共同解决问题。三是群众参与不添乱。自始至终让群众参与了项目的规划、决策、实施、管理、监督和评估，村民定期或不定期参与项目管理，保证了项目的顺利完成和项目后续管理的高质量和制度化。

（二）规范运作，加强管理是实施项目的必然要求。一是规范操作程序是关键所在。严格按照互助资金服务对象，通过层层筛选，把全县的贫困村和灾后返贫村纳入实施项目的竞争村，再通过竞争的方式产生项目实施村。农户自愿组建互助小组，签定联保协议，将以往联系松散的农户通过经济手段紧密地联系起来。二是加强资金管理是根本要求。严格按照“小额短期、整借零还”原则，实行规范化运行。三是坚持固点扩面是有效途径。对在项目试点中出现的新情况、新问题，及时补差补缺，达到了“有管理组织，有章程和制度，有资金发放回收程序，有文书和财务档案，有公示栏，有固定活动场所，有组织牌子，有公章和印签”的标准，确保了互助资金规范化管理。将10个试点村前期总结出的经验和教训作为“活教材”，进行传递式培训，实现了项目均衡推广、规范运行的目标。

（三）加强领导，创新机制是实施项目的有效保障。一是强化领导，变“独角唱戏”为“合力推进”。 将项目建设纳入全县“以事论官、选贤任能”目标管理考核体系，逗硬奖惩；坚持项目实施联席会议制度，及时研究解决具体问题，建立健全了领导重视、上下贯通、左右协调、合力攻坚、整体推动的项目实施领导和工作机制，有力地整合了相关行政、人力资源，克服了以往扶贫项目实施过程中主要由扶贫办一个部门单独管理、力量薄弱的问题。二是创新体制，变“无序管理”为“风险管理”。项目实施中，对特困户给予减、缓而不全免互助金的特殊照顾，使其产生强烈的发展愿望，尽最大努力偿还借款；按年末借款余额的3%提取风险准备金，通过互助社成员大会同意后对个别因自然灾害等非人力原因造成的损失予以弥补，在一定程度上降低了资金风险。农民交纳互助金不低于财政扶贫资金总额的15%且不超过50%，既可以放大互助资金量，也能满足更多村民对资金的需求。此外，项目不分红，不与现行金融政策相抵触，防止了项目在运行中向变相吸储和非法集资演变。三是全面推进，变“单项任务”为“系统工程”。项目的实施过程，既包含了各级干部为提高群众自我发展能力而进行的技术、技能培训，也强化了互助社群众的集体观念和文明、诚信意识；在项目资金的发放、监管过程中，既需要团结、协作的精神，更需要互助、谅解的胸襟，有力地促进了树立和谐、文明之风，实现了社会和谐稳定。同时，项目实施村的卫生环境、村容村貌、基础设施等项目之外的内容也成了相互竞赛的内容，村与村之间形成了你追我赶、竞相发展的局面，真正把项目实施工作变为了加强新时期农村工作的系统工程。

编缉：冰月